亚行天水城市基础设施建设项目绩效评价报告(摘要)

按照省、市财政资金绩效管理相关工作要求，现将亚行天水城市基础设施建设项目绩效评价情况公示如下：

《亚行天水城市基础设施建设项目绩效评价报告（摘要）》

一、项目概要

天水市是丝绸之路经济带重要节点城市，关中—天水经济区中的重要组成部分，国家重要的老工业基地，甘肃省区域发展战略“一体两翼”的重要区域，陇海线承东启西、沟通南北，面临着新时代西部大开发、“一带一路”建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重大机遇。但由于地方财力相对不足，基础设施建设较为滞后，严重制约经济社会发展步伐。为改善城市基础设施条件，完善城市综合服务功能，增强城市整体竞争力，加快天水市经济社会发展，天水市政府利用亚行贷款实施了天水市城市基础设施建设项目。该项目总投资2.045亿美元，其中亚行贷款0.985亿美元，地方配套资金1.06亿美元。项目内容包括秦州区供热网建设、成纪大道和防洪设施建设、城市道路交通改善工程、能力建设和机构加强等方面。

该项目于 2012 年5月开始实施，原定关账日期为2016 年12月31日，因项目内容进行调整，经得亚行批准同意，关账日期变更为 2018年12月31日。为顺利推进项目实施，保证项目高质量建设，天水市人民政府成立项目领导小组，负责项目政策指导、进展监督和总体协调。领导小组组长由天水市副市长担任，成员包括天水市相关职能部门负责人。领导小组下设亚行天水项目管理办公室，办公室设在天水市财政局，负责项目的日常管理和协调。该项目具体由天水城 市建设与投资集团有限公司和天水市供热公司实施，其中天水市城市基础设施建设投资有限公司负责城市道路和桥涵及防洪综合治理等相关工程，天水市供热公司负责城区集中供热等相关工程。

截止2019年项目完工评审时，该项目涉及的6个工程子项目已建成并投入运营，该项目荣获亚行“2018年度较佳表现贷款项目奖”。

二、绩效评价概述

2021年9月，甘肃省财政厅启动了该项目的绩效评价工作，目的是以《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》为依据，对该项目的相关性、效率、效果、可持续性及综合绩效进行客观公正的评价，总结项目实施及运行中的经验，改进运营绩效，也为同类项目的再实施和运营提供经验借鉴。同时通过绩效评价，进一步丰富和完善国际金融组织贷款基础设施建设项目的绩效评价方法和指标体系。2021年9月-10 月，评价小组根据评价任务大纲的要求，制定了该项目的绩效评价框架和实施方案；通过案卷研究、互联网检索、问卷研究、关键人物访谈、面访、座谈会和项目点调研多种形式收集了大量数据和证据，整理后对各项指标进行打分评级，完成了亚行天水项目绩效评价报告初稿。在征求各利益相关群体意见的基础上，最终形成亚行天水项目绩效评价报告终稿。

三、绩效评价结论

该项目综合绩效评价得分为 94.82，评价等级为“高度成功”。其中相关性准则绩效评价得分96.25分，效率准则绩效评价得分91.04分，效果准则绩效评价得分96.04分，可持续性准则绩效评价得分96.9分。

1.相关性准则的评价等级为“高度相关”

该项目依据中国的发展战略而规划、设计，同时也按照亚洲开发 银行的项目发展原则而实施。该项目与我国宏观经济发展战略、甘肃 省区域经济发展战略、推进以人为核心的城镇化发展战略、西部大开 发战略、中心城市和城市群等区域协调发展战略具有高度的一致性和 连贯性，与构建“双循环”格局、实现“双碳”目标引领高质量发展 一脉相承。同时该项目与《天水市“十二五”规划》《天水市城市总 体规划（2005-2020 年）》提出的目标吻合，且项目区（秦州区、麦积 区）和项目受益群体的识别/选择精准，符合天水市城市建设和经济 发展的需求。根据评估，该项目相关性准则绩效评价得分为 96.25 分，评价等级为“高度相关”。

2.效率准则的评价等级为“效率非常高”

该项目计划采购的 19 个合同包均按采购计划完成，各子项目招投标、项目管理咨询及项目采购都严格遵守《甘肃天水发展城市基础 设施项目协议》以及亚行有关文件条款执行。各子项目虽在实施过程中，受项目内容变更及征地影响有不同程度的工期延期，但根据变更后条款约定完工期限均实现预期产出。同时，该项目的预算执行率达到 89.07%，各子项目的预算资金使用情况良好。亚行贷款资金及国内配套资金到位率较高，分别为98.5%和81.79%。项目资金使用符合国际金融组织和国家的相关资金管理制度，未发现违规使用资金的事项。

为提高项目执行效率，天水市成立了项目领导小组并下设项目管理办公室，项目管理机构设置合理且人员足额稳定，管理机构职责清晰、适当。另外，该项目制定了完善且有效的风险防控措施、信息收集反馈机制、管理监测系统，保障了项目的顺利实施。该项目完工时，财务内部收益率为 12.3%，经济内部收益率为 16.7%，均高于亚洲开发银行要求的较低标准，说明该项目的资源投入是经济有效的。另外， 该项目在设计和实施阶段参考借鉴了亚行先进理念和管理方式，具有一定的创新性。根据评估，该项目效率准则绩效评价得分为 91.04 分，评价等级为“效率非常高”。

3.效果准则的评价等级为“非常满意”

该项目整体上实现了阶段性绩效目标，其中城区集中供热管网改造工程共铺设供热管道 41.381km，新建换热站76座，关闭194座陈旧小锅炉，配套建设集中热力调度中心1座，该子项目实际完成率与计划完成率的平均差异率为 11.87%，说明该子项目超额完成。根据专业单位评估，该子项目工程质量合格且供热系统满足环保排放较高要求，供热管网于2018年正式开始试运行，该子项目的实施使供热效率由传统供热的 50%左右提高到了95%左右，供热覆盖的服务面积超过1494万平方米，超过40万用户直接受益于此。

成纪大道及防洪综合治理工程建成纪大道和防洪堤12 公里，孙家坪耤河大桥320米，峡口渭河大桥380米，公交设施和相关服务投入使用，该子项目实际完成率与计划完成率的平均差异率为0%，说明该子项目按原计划完成。根据专业单位评估，该子项目工程质量合格且符合国家现行有关标准，并于2016年6月竣工通车使用。成纪大道自投入使用后，实现了秦州区和麦积区在藉河以北的相向对接，吸引了大量开发商，并有效缓解了交通压力。防洪堤结合周边环境景观与城市绿化，充分发挥了生态效益和经济效益。

麦积新城路网工程受征地拆迁影响，中期审查优化了原有设计，该子项目新建4 条城市次干道2.97公里，实际完成率与计划完成率的平均差异率为0.5%，说明该子项目超额完成。根据专业单位评估，该子项目工程质量合格且符合国家现行有关标准，并 2016年6月竣工通车。根据交通量调查统计，2016-2020年麦积新城路网通车后交通量增长率为 8%，达到了项目预期的效果。

赤峪路市政道路工程改建秦州赤峪路2公里，实际完成率与计划完成率的平均差异率为0%，说明该子项目按原计划完成。根据专业单位评估，该子项目工程质量合格且符合国家现行有关标准，并于2014年6月竣工通车。根据交通量调查统计，2016-2020 年赤峪路通车后交通量增长率为8%，达到了项目预期的效果。

社棠渭河大桥工程建成社棠渭河大桥320米，缩短国道 G310至社棠镇的距离至2.4公里，实际完成率与计划完成率的平均差异率为0%，说明该子项目按原计划完成。根据专业单位评估，该子项目工程质量合格且符合国家现行有关标准，并于2015年5月竣工通车。社棠渭河大桥建成后吸引企业入园区，带动了天水经济技术开发区的发展。

2011－2014年，该项目开展的管理人员培训率为 154.55%，培训女性占比超过计划的8.8%。2013年-2018年，该项目开展的关联人员培训年平均培训人数为798人，关联人员培训年完成率为100%。通过培训，90%的受训人员表示可将培训内容用于日常的工作管理中，提升了自身的工作能力。

该项目实施后，天水市空气质量变好，减少二氧化碳排放超过计划48,666吨。2017-2020年，天水市优良的空气天数分别是305天、304天、347天、354天，呈现出明显的提高，达到了项目预期节能减排的任务。

该项目实施和运营期间提供了3,032个工作岗位，项目累计受益人数3,126,077 人，项目受益群体覆盖率达488%。评估团队根据问卷调查得出，受益群体对项目的平均满意度为91.52%，说明该项目的设计、实施符合受益群体的需求，整体项目实施效果良好，达到预期。根据评估，该项目效果准则绩效评价得分为 96.04 分，评价等级为“非常满意”。

4.可持续性准则的评价等级为“高度可持续”

该项目完工后，天水市供热公司实施的供热管网设施已完成固定资产入账，后期由天水市供热公司负责运营和维护，运营维护费用列入公司成本预算，每年停暖期对所有设施进行检查和维修。预计2023年天水供热公司实现全部成本回收，同时，天水市政府承诺定期审查供热价，如果运营成本，特别是煤炭成本大幅增加，考虑调整供暖价或提供补贴，支持秦州区供热管网等设施正常运行。天水城投公司实施的市政道路和相关设施（绿化等）项目，按行政区划分别移交至秦州区、麦积区的住建局、市政设施管理处、市园林管理处，后期分别由天水市住建局、秦州、麦积区公用事业管理办公室负责道路运营维护，运营维护费用纳入上述部门事业预算。该项目由天水市供热公司和天水市城投公司负责还款，从2018年7月31日开始已按照约定定期还款，还贷责任明确，还贷能力有保障。另外，该项目充分借鉴了亚行先进的环境友好型理念，不仅保证了该项目的顺利实施和可持续运行能力，而且对其他城市基础设施建设和运营管理产生了良好的示范效应。根据评估，该项目可持续性准则绩效评价得分为 96.9分，评价等级为“高度可持续”。

四、经验、问题及建议

（一）成功经验

亚洲开发银行贷款为天水市城市基础设施的建设提供了有力支持，在亚行贷款和国内配套资金的合力推动下，天水市城市基础设施建设项目任务目标顺利完成。该项目建成投入使用后，极大地带动了天水市及周边区域的经济发展，提高了市民出行的效率，改善了市区的生态环境。该项目的成功经验主要集中体现在以下三点：

1.重视国际项目的包容性理念

项目的设计、实施和监测体现了亚行的包容性理念，包括对女性、老人、贫困人群等的关注。据统计，城区集中供热管网改造工程项目建设期间，共有300名的当地社区居民因项目需要接受了公众参与咨询活动，其中女性152名，占比50.67%。另外，天水市供热公司在项目建设期间为当地提供了425个工作岗位，其中为当地妇女提供了129个工作岗位，占比30.35%。同时，天水市供热公司着重关注贫困妇女支付供暖费的情况，项目实施期间未发现有贫困妇女支付供暖费困难的问题。

2.及时优化项目设计，降低征地拆迁影响

天水市政府通过及时优化项目设计，降低了征地拆迁带来的影响。例如该项目设计优化后，减少了成纪大道、麦积路网拆迁范围。征地原计划影响5,301人，实际影响了4,902 人，比原移民安置计划减少了7.53%；居民住房拆迁原计划为45,341.5平方米，实际拆迁面积 204,371平方米，比原移民安置计划减少了54.93%；居民拆迁原计划影响934人，实际影响了468人，比原移民安置计划减少了49.89%。另外，为保障征地拆迁户的生计，天水市相关部门向征地拆迁户提供了类似计算机技能、焊接技能、厨师技能等相关培训，提高了受影响户替代性生计的能力。  

3.项目内容设定精准，利于“双碳”目标的实现

该项目设计的供热管网改造内容，极大地改善了市民的生活环境、天水市的空气质量。项目完工时共关闭了194个燃煤锅炉，减少了供暖燃煤量，使得二氧化碳排放量减少了约402,600吨、二氧化硫减少了约3,300吨、TSP（总悬浮颗粒物）减少了8,900吨、氮氧化物减少了5,130吨，年节约煤炭237,120吨。空气优良天数从2012年的270天增加到2020年的354天。采暖期平均空气污染物SO2，NOx和PM10从0.068，0.039和0.082 mg/m3分别减少了31%，24%和24%。项目产生的环境效益显著，利于天水市实现碳达峰、碳中和的目标。

（二）问题

1.工程移民安置计划制定不够完善

该项目前期制定了《甘肃天水城市基础设施发展项目移民安置方案》（以下简称《方案》），但在项目实施期间对方案进行了调整，主要涉及部分道路建设和秦州区供暖建设工程。方案计划征收土地1,140.1亩，实际征收土地1,311.6亩，比调整后的移民安置方案多征收了15.04%的土地，同时，征地范围和影响对象与调整后的方案有所偏差，其中增加了社棠渭河大桥拆迁范围、减少了成纪大道和麦积新城路网拆迁范围，相应增加了征迁难度和移民安置工作量。

2.施工前期现场勘测不够周密

项目工程施工前期，由于部分地质调查不够全面，现场勘测不够周密，致使部分地段地质条件达不到施工条件。例如为减少对闫家河 湾 滑 坡 区 的 干 扰 ， 项 目 施 工 方 变 更 了 该 段 道 路 线 路 ， 将 K0+600-K1+605 路段（近北山丘陵区）变更为支柱式高架道路，势必增加工程投入和施工难度。

3.部分项目进度滞后

该项目原定2016年12月31日关账，后经亚行批准，延期至2018年12月31日关账。在项目实施过程中，由于亚行批复流程时间较长，致使部分项目进度滞后。另外，由于2015年天水市华能集团取消了建设热电联产厂的计划，致使天水市政府重新建设新的热源厂，以置换热电联产取消后的热源，导致部分项目延期。同时，在项目实施过程中，因避免或降低征地影响，多次优化项目方案，致使部分项目进展出现滞后情况。

（三）对策建议

1.加强移民安置计划编制的科学性

项目管理机构要加强实地调研、专家论证和社会风险评估工作，避免由于城市扩张和土地增值引发的高补偿率。同时，对于城市基础设施建设项目，项目设计应充分考虑征地移民影响的复杂性和难度，前期移民安置方案应将未来由于总体城市化进程的变化而产生的征地移民风险进行评估并制定相应的化解对策。

2.强化现场勘测调研的全面性

在项目施工勘查阶段，通过更详细的、全面的现场调查和地质勘探，进一步优化工程设计，尽量减少因意外地质条件使得项目内容产生变更的情况。

3.全面把控项目实施进度

为全面提升项目实施进度，建议一是项目管理机构制定详细的执行计划，及时跟进项目进展；二是项目管理机构积极协调项目各方，联动多方资源投入项目，推进项目进展；三是建立高效的项目监管机制，设立项目相关奖惩制度；四是制定项目备选方案以应对项目中出现的不可预见事项。

以上公示事项欢迎社会各界和公众监督。

天水市财政局

2022年3月29日

来源：天水市财政局国际科